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流域水环境保护执法改革 :体制整合、管理变革及若干建议_亚博体彩平台首页
2021-01-04 [76387]
本文摘要:概要:流域水环境保护执法人员面临地方保护主义和部门主义的双重挑战。

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概要:流域水环境保护执法人员面临地方保护主义和部门主义的双重挑战。因此,流域水环境保护执法人员改革的核心是重建统一、高效的流域水环境监督和行政执法体制和适当的法律框架。融合国际经验和国内地方性试验,可融合资金的改革选项包括创建流域统一监督和综合执法机构、跨地区和跨部门多样性的领导执法人员合作机制、重建环境警察、转录社会力量参加流域执法监督等。

在工业化和城镇化进程中,不利的水污染问题反映了治国和水利的旧智慧和水环境保护的新要素。善国者,必去其五害五害之科,水特别大演绎了水资源和水利在传统国家管理中的地位。污染问题引起的水质性缺水、水环境容量和水生态破损,强调了水资源、水环境和水生态三位一体的依赖关系。如此,流域水资源、水环境和水生态综合管理成为现代国家管理的最重要领域。

党的十八届三中全会以来,国家实施水污染防治行动计划(水十条)、修改《环保法》和《水污染防治法》,从法律制度层面加强流域水环境保护。党的十九大深刻印象认识到生态环境保护任重道远,明确提出改革生态环境监督体制。

山水林田湖是生命共同体,构建水环境质量提高的目标必须统一流域水环境管理体制,优化设施管理政策。其中,重建统一高效的流域水环境监督和行政执法体制和设施法律政策框架是很重要的。一、流域水环境保护执法人员面临的现实问题流域水环境保护执法人员与上下游、左右岸不同行政管辖区和水资源、水环境和水生态不同职能部门的关系有关。

基于土地管理和部门管理的水环境行政执法体制难以考虑流域的整体性和系统性拒绝,面对地方保护主义和部门主义的双重挑战。首先,区间执法人员的标准差异和部门间的法律法规冲突限制了流域水环境保护执法人员的协同性和有效性。另一方面,经济发展水平和环境执法人员的能力不同,流域上下游、左右岸的管辖区和同一管辖区内的执法人员的标准和规范化程度没有小的差异。

以珠江流域为例,珠三角经济发展水平、环境标准和规范化程度高,对陶瓷加工等污染产业的严格执法,污染产业迁往粤西肇庆和上游湘赣等省份。上游地区的污染物最后不会随地流向下游地区,流域污染的范围反而更大。

另一方面,水资源、水环境和水生态的功能和用途管制不同,职能部门划分界限的功能划分和管理标准不同,甚至相互打人。以功能区划为例,环境保护部门根据《水污染防治法》实施细则划分水环境功能划分,水利部门根据《水法》划分水功能划分。两者都受到上位法的支持,环境保护和水利部门在流域执法人员过程中重视继续执行本部门制定的政策规章和行业标准,集中的区分标准有利于水环境、水资源和水生态整体交流。

其次,流域过河功能部门过多,执法人员体制过度集中切断流域水环境保护的整体性,加剧部门责任模糊。另一方面,流域过河功能部门过多,流域执法人员体制过度分散和碎片化,被流域水环境保护的整体性和系统性拒绝。

《水污染防治法》第九条规定,环保部门对水污染防治实行统一监督管理。交通部门海事管理机构对船舶污染水域防控实施监管。县级以上水行政、国土资源、公共卫生、建设、农业、渔业等部门以及最重要的河流、湖泊流域水资源维护机构,在各自责任范围内监督管理水污染防治。

从污染源到河流污水处理过程中,农业和农村面源污染、河岸湿地维护、污水处理厂和管网安装、水土流失和河流污染口安装等分为农业、林业、建设、水利等部门,环境保护部门的统一监督责任缺乏原始功能和适当手段。另一方面,职能部门过多和九龙水利进一步模糊流域水环境保护执法人员的主体权利责任,经常相互推卸责任。

根据《水污染防治法》第78条的规定,渔业污染事故和渔业船舶发生水污染事故的,由渔业主管部门调查处理的其他船舶发生水污染事故的,由海事管理机构调查处理的渔业伤害的,渔业主管部门参加调查处理。现实中渔业污染事故的原因很多,在监督执法人员的过程中,很难确定执法人员的主体、责任对象和赔偿金等,加剧了职能部门转嫁责任。再次,流域所属地执法人员的事权配置不能构筑监督企业和监督的鼓励,不能彻底解决问题流域水环境保护和经济发展的结构性对立。在国家监察、地方监督和公司负责管理的环境监督体制框架下,流域所属地执法人员对企业和积分污染不能构筑监督企业和监督政治的鼓励。

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另一方面,由于监督点的违法行为无法专门解决与流域水环境保护相关的饮用水源地、农业源污染、河道非法采砂等系统问题。另一方面,流域水环境污染的根源是产业结构不合理、地方保护主义等经济发展和环境保护的结构性对立。在流域国家不能监察的情况下,不能构筑有效的监督目标,彻底提高流域水环境执法人员的有效性。

二、流域水环境保护执法人员的国际性国内经验流域水环境保护执法人员的国际性经验和国内示范区的改革探索集中体现在:创建流域水环境管理机构统一水环境监督执法人员的责任,创建流域跨地区和跨部门多样性的领导执法人员协作机制,重建具有环境行政执法和刑事司法权的环境警察,充分发挥社会力量在流域执法监督中的发展。(1)创建专业流域水环境管理机构,统一流域水环境监督执法人员职责二战后,因水质和水环境问题受到关注,发达国家意识到水资源和水环境的相互依赖关系,将流域水环境管理职责转移到中央或联邦政府,集中到环境保护部门,在流域管理上实施水质和水量的统一管理。以美国流域水环境保护为例,1936年特拉华、新泽西、纽约和宾夕法尼亚州以强迫州际合作的方式建立了坚实的特拉华河流域州际委员会,还包括处理水质问题(由四州卫生局代表组成)和水量问题两个组委,构建水质和水量统一管理。

1961年成立联邦-州际特拉华河流域委员会,委员会由四位成员州长和代表美国总统的内政部部长组成。这个委员会表现出很大的权力,必须制定影响流域内水质和水量(包括地表水和地下水)的措施,调节流量,调节水质,控制和减少现有污染,实施有效的流域管理(避免土壤侵蚀和土地复垦)和森林保护实践,实施渔业和野生动植物保护措施国内辽河流域干流、两湖一库积极探索试点流域综合管理和综合执法体制改革。2010年辽宁省政府重组参考公务员管理的直属事业单位辽河保护区管理局,省人大常委会审批会通过的《辽宁省辽河保护区条例》第八条规定:省辽河保护区管理机构按省人民政府规定,统一负责管理辽河保护区内污染防治、资源维护和生态建设等管理工作,遵守水利、环境保护、国土资源、交通、林业、农业、渔业等相关监督管理和行政执法职责。

2010年贵州省人民代表大会常务委员会通过《贵州省红枫湖百花湖水资源环境保护条例》,具体在红枫湖、百花湖两个饮用水源地建立了两湖管理局(之后将阿哈水库放入,全称两湖一库管理局)。该条例第28条规定:在双湖管理机构管理范围内,对双湖水资源环保的环保、规划、水利、林业、绿化、建设、农业、公共卫生等方面进行行政处罚,由双湖管理机构执行。(二)建设流域内跨地区和跨部门多样性领导执法人员合作机制流域水环境保护执法人员必须在地区间和部门间合作,建设跨地区、跨部门多样性执法人员合作体系是流域执法人员管理方式创造的最重要措施。

以美国流域执法人员为例,主要通过州环境委员会、环境正义确保机制和部门间协议书备忘录等构建跨地区部门执法人员的合作。首先,1993年,美国20多个州环境保护局为了加强州际环境执法人员的合作,自愿建立了非官方非营利的州环境委员会。州环境委员会分设继续执行委员会和常设专业委员会。

其中,专业委员会还包括水委、大气委、废物委、横跨介质污染物委、规划守法委、工作组、论坛等临时机构。其次,1994年美国环境保护局共同成立了联邦机构间环境正义工作组,加强了部门间政策合作和执法人员合作。

该工作组的职责还包括与联邦机构合作,取得指导作为信息交换中心,制定环境正义战略,反对保证其项目、行动和政策连续性的联邦机构合作收集数据,开发联邦机构间合作的跨部门环境正义模板工程等。其三,美国环境保护局与内政部、农业部等部门协商,缔结协议书备忘录,缔结协议管理和执法人员的共同协商,解决跨部门管理和跨部门要素的环境违法事件的协商部门间守法援助事项,共同追踪各种援助活动,测量援助效果。国内一些流域也自律探索建立了跨地区、跨部门领导执法人员的合作机制。

例如,2012年太湖流域浙江省嘉兴市秀洲区和江苏省吴江市环境保护局建立界限区域环境领导执法人员的工作机制,严格调查界限位置区域的环境违法行为等。2013年贵州省遵义市和四川省泸州市环境保护局签订《赤水河流域环境保护同步协议》,每年积极开展跨市界断面和分配线自卫联合管理、重点污染源领导交叉执法检查、跨区域环境违法行为领导公安部门等。


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